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2019-07-24 03:00 来源:中国广播网

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在新一轮深化国企改革文件《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(中发〔2015〕22号)出台后,国务院和国务院办公厅就国有资本管理体制改革主题先后下发《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(国发〔2015〕63号)、《国务院办公厅关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》(国办发〔2017〕38号)、《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》(国发〔2018〕23号)、《国务院关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》(国发〔2019〕9号)。这足以说明国家层面对国有资本管理体制和授权经营体制改革的高度重视,同时也表达出一些担忧。如果国有资本授权经营体制改革不到位,会严重影响国资国企改革的预期效果。因此,深刻领会和正确把握国家文件精神,是做好国资国企改革的前提。

一、明晰权责边界是国有资本授权经营体制改革的核心

国有资本管理体制改革主要包括国资监管机构的职能转变和国有资本授权经营体制改革,二者相辅相成,是一个问题的两个方面。国资监管机构职能转变强调的是,国资监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位,科学界定国有资产出资人监管范围,建立监管权力清单和责任清单,该管的要科学管理、决不缺位;不该管的要依法放权、决不越位,将依法应由企业自主经营决策的事项归位或还权给企业。同时应依法监管,创新监管方式和手段,提高监管的科学性、有效性。国有资本授权经营体制改革强调的是,科学界定国有资本所有权和经营权的边界,国资监管机构依法对国有资本投资、运营公司(下称国有平台公司)和其他直接监管的企业(下称其他国有独资公司)履行出资人职责,并授权国家出资企业对授权范围内的国有资本履行出资人职责,自主开展国有资本运作,对所出资企业行使股东职责,按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。可见,二者是从不同角度要求厘清和明晰国有资本的出资人代表机构与国家出资企业的权责边界。

相关文件提出“政企分开政资分开” “确立国有企业的市场主体地位”“放管结合”“实行清单管理”等,其核心和前提也是要明晰权责边界。

二、明晰权责边界要落实到具体清单,才具可操作性

国发〔2019〕9号文件发布后,国务院新闻办公室邀请国资委领导对文件进行了权威解读,国有资本授权经营体制改革的重点举措有五个方面:一是确定了权责边界,明确了“谁来授、授给谁”;二是分类开展授权放权,确保“授得准”;三是加强企业行权能力建设,确保“接得住”;四是完善监督监管体系,确保“管得好”;五是坚持和加强党的全面领导,确保“党建强”。

目前国家相关法律法规和政策文件的要求是非常明确的,问题在于怎么明晰权责边界,如何落实到具体清单。通过梳理《公司法》《企业国有资产法》以及国资监管体制改革文件的相关规定,我们认为,出资人代表机构与国有平台公司、其他国有独资公司的权责边界,可从如下几个方面来界定和细化:

(一)功能定位与主业管理

出资人代表机构应该明确所出资企业的功能定位、主业范围和经营方针。这是出资人代表机构对国有平台公司或国有独资公司进行分类管理、国有资本合理布局和有效监督的基础,也是出资人代表机构的基本权责。

(二)发展规划与投资计划

国发〔2019〕9号文件提出,“授权国有资本投资、运营公司根据出资人代表机构的战略引领,自主决定发展规划和年度投资计划”。

对其他国有独资公司而言,则可按照“一企一策”原则,适度授权和放权。如由出资人代表机构审查公司的中长期发展战略规划和年度投资计划,授权其他国有独资公司在年度投资计划或一定投资额度内,自主决定符合其主业发展方向的具体项目投资。

(三)企业重大事项管理和产权管理

根据《公司法》《企业国有资产法》及相关国资监管文件的规定,企业合并、分立、改制、上市,增加或者减少注册资本,发行债券,进行重大投资,为他人提供大额担保,转让产权和重大财产,国有产权无偿划转、进行大额捐赠,分配利润,以及解散、申请破产,修改公司章程等重大事项,应由出资人代表机构决定。同时,还应负责企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作。 

根据国发〔2019〕9号、国发〔2018〕23号等文件规定,结合企业具体情况,对下列事项可授权放权给国有平台公司和其他国有独资公司:审批非重要子公司的改制事项;决定非重要子公司的合并、分立,以及解散、申请破产重大事项;审核国有出资公司之间的非上市公司产权无偿划转、非公开协议转让、非公开协议增资、产权置换等事项;审批子公司的股权和分红激励方案;自主决策重大担保管理、债务风险管控和部分债券类融资事项。

(四)企业负责人管理

《企业国有资产法》规定,出资人代表机构负责任免国有独资企业的经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员;任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事会主席和监事;向国有资本控股公司、国有资本参股公司的股东会、股东大会提出董事、监事人选。

对此,国发〔2019〕9号文件提出,可授权国有平台公司董事会负责经理层选聘,积极探索董事会通过差额方式选聘经理层成员,推行职业经理人制度。我们认为,对其他国有独资公司也可试行由董事会直接选聘对除企业主要负责人外的副总经理等人选。

(五)考核评价与薪酬管理

出资人代表机构应根据《企业国有资产法》和《中共中央国务院关于深化中央管理企业负责人薪酬制度改革的意见》(中发〔2014〕12号)、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》(中办发〔2014〕51号)和国发〔2019〕9号文件规定,明确企业负责人薪酬标准、履职待遇与业务支出规范,建立和完善对国家出资企业的考核评价体系,将国有出资企业领导人员考核结果与职务任免、薪酬待遇有机结合,规范国有出资企业领导人员薪酬分配。

(六)工资总额管理

按照《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》(国发〔2018〕16号)、《中央企业工资总额管理办法》(国资委令第39号)和国发〔2019〕9号文件相关规定,出资人代表机构对充分竞争性商业类企业实行工资总额预算备案制管理,对功能类和公益类企业实行工资总额预算核准制管理。根据企业发展战略和薪酬策略、年度生产经营目标和经济效益,综合考虑劳动生产率提高和人工成本投入产出率、职工工资水平市场对标等情况,结合政府职能部门发布的工资指导线,编制年度工资总额预算。建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制。

(七)重大财务事项和资本经营预算管理

出资人代表机构应负责审议批准公司的年度财务预算方案、决算方案;审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案;按照国有资本经营预算管理制度,及时收取国有资本应分红利、国有股股利股息、国有产(股)权转让收入、公司清算收入,以及其他国有资本收益,并依规上交国有资本收益和使用管理留存收益。

(八)监督检查

出资人代表机构应负责审议董事会、监事会工作报告,对董事会、董事进行履职评价;负责对公司经营风险管控等事项进行监督检查;负责对公司负责人经济责任审计;负责对公司选聘中介机构进行监督检查等。对因不履行或不正确履行职责的,依法依规对相关人员进行责任追究。

在明确出资人代表机构的监管权力责任清单后,清单以外事项自然由国家出资企业依法自主决策。需要强调的是,除权责清单内涉及到的子公司事项外,出资人代表机构原则上不对国家出资企业的子公司事项进行管理。

三、应谨防国有资本授权经营体制改革实践中的不良倾向

如前所述,国家之所以连续几次发文部署和督促国有资本授权经营体制改革,主要是因为目前 “政企不分、政资不分的问题依然存在,出资人代表机构与国家出资企业之间权责边界不够清晰,国有资产监管越位、缺位、错位的现象仍有发生,国有资本运行效率有待进一步提高。”

首先,应谨防以“加强国资监管”名义的不愿或不舍授权放权。我们认为,在完善国资监督监管体系、坚持和加强党的全面领导、完善国家出资企业的法人治理结构、严格责任追究制度的前提下,出资人代表机构按照国家文件精神,授权放权国有平台公司或其他国有独资公司自主决策管理,会更有利于国有资本运行效率的提高。

其次,应谨防放而不管。要在授权放权管理的同时,建立规范的国有资产监管制度体系,精简监管事项,明确监管重点,创新监管手段,提升监管水平。

另外,在国有资本管理体制和授权经营体制改革中,还应特别谨防“越位”“错位”。(作者:严启明)

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